原标题：治理现代化视角下的职业教育政策供给分析

　　作者简介：查吉德，广州市教育研究院，广东 广州 510030 查吉德(1975- )，男，江西德兴人，教育学博士，研究员，主要从事职业教育和教育政策研究。

　　内容提要：教育治理现代化是教育政策有效供给的前提。我国职业教育治理方面存在政策边界不清、政策主体责任不明、政策制定机制不足等问题，影响了职业教育政策的有效性。应加快推进职业教育治理现代化，明确政府的政策边界，处理好政府、市场、社会和学校的关系；明确各级各类政策主体的责任，赋予教育行政部门更大的统筹权，赋予地方政府更大的自主权，做好政策间的有效衔接；完善政策制定机制，加快推进新型教育智库建设，提高政策的科学性、民主性。

　　关 键 词：职业教育治理现代化 政策供给 统筹权 自主权 教育智库建设

　　标题注释：教育部人文社会科学研究规划基金项目“高职院校治理结构研究”(16YJA880002，主持人：查吉德)

　　中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2017)01-0067-07

　　DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2017.01.011

　　21世纪以来，随着国家大力发展职业教育战略的推进，从中央政府到各级地方政府为促进职业教育发展，出台了许多政策，涉及职业教育的体系建设、体制改革、办学模式、人才培养模式、校企合作、专业建设、课程改革、招生就业、经费投入、师资队伍建设、实训基地建设、学生资助、顶岗实习、质量评估等方方面面。据不完全统计，2011-2015年间，国务院、教育部、人力资源和社会保障部、各部门联合等共颁布了各种职业教育政策74项，平均每年近15项[1]。然而，看似供给十分充分的职业教育政策并没有产生预期的效果，政策目标与政策结果之间的差距较大。“文本繁荣与实践领域消沉”并存[2]，“政策供给过剩与供给不足”并存。虽有大量政策，但能切实解决问题、行之有效的政策不足。造成这种局面的原因是多方面的，研究人员从不同的视角对此作了分析。如有研究认为，职业教育政策低效的主要原因有政策本身的缺陷，执行者综合素质及其对政策价值认同度较低，执行环境的复杂性，监督机制的缺失，执行主体间的利益冲突等等[3]。这些固然是职业教育政策低效的原因，但更深层次的原因是职业教育治理问题，包括职业教育治理体系与治理能力问题。

　　教育治理体系指教育政策法律法规制度体系，以及产生这些教育制度和协商、参与实施这些教育制度的社会公共治理体系；教育治理能力指教育政策法律法规制度的执行能力、全社会对教育政策法律法规制度执行的监督效力以及实施这些制度所产生的效能[4](P8)。简言之，教育治理体系就是教育政策体系及其供给机制，教育治理能力主要指教育政策实施机制及其效能。由此可见，教育治理现代化是教育政策有效供给的前提，而教育政策有效供给是教育治理现代化的集中体现。本文拟从治理现代化的视角对职业教育政策供给问题作些探讨。

　　一、职业教育政策供给的问题分析

　　职业教育政策供给是指政府为发展职业教育，针对职业教育发展中存在的现实问题或可能出现的问题制定有关政策的过程。从教育治理的视角而言，我国职业教育政策供给方面存在政策边界模糊、政策主体职责不清、政策过程的科学性、民主性不足等问题。

　　(一)政策边界模糊

　　政策边界，指政策指涉的问题域。即政府在职业教育发展中到底起什么作用？哪些问题是政府的政策应该且能够解决的？哪些问题应由市场、社会组织、学校解决？要求政策既不缺位，也不越位。

　　但长期以来，政府对政策应该且能够解决的问题域不明晰，对职业教育问题大包大揽，政策边界无限放大，陷入“无限责任”政府、政策“万能论”误区。受此影响：

　　1.市场在职业教育资源配置方面的作用没有得到重视

　　政府习惯对职业教育问题作计划性安排，排斥市场机制，不仅影响了资源配置效率，而且影响了教育公平。如有些地方政府对技工学校、中等专业学校、职业高中采用不同的拨款方式，有的差额拨款、有的全额拨款，而不是引入市场机制，让各类学校适度竞争，不仅影响了资源配置效能，而且造成各类别学校间的不公平；有些地方政府不顾学校、专业发展实际和趋势，基于学校(专业)已有发展水平配置资源，在各类项目申报方面向国家示范(重点)校、示范(重点)专业倾斜，而不是引入市场机制，让各学校(专业)适度竞争，导致有些“优秀”学校、“优秀”专业资源过于集中，而“薄弱”学校、“薄弱”专业进一步弱化，不仅影响了职业教育优质均衡发展，且不利于提高资源的使用效益(其实有些原本发展基础好的学校已不适应职业教育新一轮改革发展要求，有些服务于传统产业的优势专业已经不适应新的产业发展要求，而一些后发型的学校，与产业结构调整要求高度对接的新兴专业发展势头良好，但却缺乏资源投入)。

　　2.社会组织对职业教育的参与不足，既缺乏参与能力，也缺乏参与机制

　　一方面，社会组织发展滞后，尚未建立成熟的、有社会担当、能参与指导职业教育改革发展的社会组织体系。如当前我国教育治理方面积极推进管、办、评分离改革，鼓励社会第三方开展教育质量监测与评估，但社会上真正有资质的、独立的第三方机构非常少，对推动职业教育质量持续改进的作用不突出。另一方面，社会组织参与职业教育改革发展的机制不畅，独立性不足，对政策影响有限，尚未成为推动职业教育改革发展的重要力量。

　　3.学校的办学自主权不足，对政策的依赖性过大，办学积极性、自主性和创新性不足

　　学校组织人事权不足，机构设置、岗位设置、干部任免、人才引进、职称评定、职数核定、职工薪酬等方面自主裁量权非常有限甚至没有，导致人与事不匹配、人与岗不匹配、事与岗不匹配等问题；学校经费使用与支配权不足，所有经费，不论是经常性经费、基本建设费、专项经费(如科研经费)，还是学费、创收经费均需按政府规定的条条框框执行，导致结构性经费短缺问题严重，大量经费因不合理的规约难以支出，经费使用效率低下(有些地方甚至取消中职学校的财务部门，设立区域统一结算中心，学校任何经费的使用均须通过结算中心)，而有些急需资金的项目或工作却没有经费；学校人才培养自主权不足，从专业与课程设置，到招生、学籍管理(如有些地方设立统一的学籍管理系统，学生休学创业或开展工学交替的学徒制培养等，均需要履行非常复杂的手续才能在学籍系统进行变更)、学时安排、实习管理等各方面，学校的自主作为的空间非常有限。显然，在缺乏人才引进与管理权、经费使用与支配权、人才培养自主权的情况下，职业院校不可能有办学活力和创造力。

　　(二)政策主体职责不清

　　政策主体是指政策制定或颁布的机构。受条块分割的职业教育管理体制的影响，我国职业教育政策主体非常复杂。纵向上，根据行政权限及政策的重要程度和所涉及的事项范围划分，政策主体包括中央政府及相关职能部委、省级政府及相关职能厅委、市级政府及相关职能局委、县级政府及相关部门；横向上，根据业务范围、学校隶属关系划分，政策主体包括教育行政部门、人力资源和社会保障部门、其他业务部门(如卫生部门、财政部门)、具有行政职能的群体性组织(如工会、科协)等。长期以来，各级各类政策主体在发展职业教育方面的职责边界不清、政策衔接不畅、政策间价值冲突等问题比较突出。