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浅析英国政府与大学的复合型关系
2018年07月25日 16:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:齐绍平 皮程程 字号
关键词:大学;复合型关系;英国政府

内容摘要:英国现代大学管理体制的改革和完善与高等教育发展改革相伴随,既继承了传统中的优秀部分,又不断被注入新的时代元素。英国的高等教育集中体现了国家干预力量、市场调节力量和院校自身力量共存互补、均衡发展的复合型发展形态。具体而言,国家调控、市场调节以及高校自身的利益都是影响其发展的重要因素。了解英国如何在有效增强政府宏观调控的同时,又能利用市场调节机制来提升高校办学活力,对于探索处理政府与大学之间的关系具有借鉴意义。

关键词:大学;复合型关系;英国政府

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  英国现代大学管理体制的改革和完善与高等教育发展改革相伴随,既继承了传统中的优秀部分,又不断被注入新的时代元素。英国的高等教育集中体现了国家干预力量、市场调节力量和院校自身力量共存互补、均衡发展的复合型发展形态。具体而言,国家调控、市场调节以及高校自身的利益都是影响其发展的重要因素。了解英国如何在有效增强政府宏观调控的同时,又能利用市场调节机制来提升高校办学活力,对于探索处理政府与大学之间的关系具有借鉴意义。

  国家调控与市场调节相结合

  英国的高等教育历经近千年的发展,在全世界范围内都享有盛誉。中世纪之后相当长的一段时间内,英国各高校几乎一直处于自治状态。工业革命之后,英国政府认识到这种固守传统的办学方针难以适应时代的需求,对高等教育的发展进行了深刻反思,并在19世纪中后期对英国高等教育进行了一系列改革。改革内容主要包括两个方面:一是兴办适应经济社会发展需求的近代城市大学,以期提高大学对经济社会发展的贡献;二是开展对传统古典大学的改革,采取了设立自然科学学科、取消对信仰的限制、建立荣誉学位制度、完善导师制等措施。通过这一系列改革,英国大学的功能类型变得更加多样化,并且现代高等教育体系也得以逐步建立。英国政府在从法律层面确定大学保有较大的办学自主权的同时,也开始探索利用财政拨款和其他资源配置方式对大学进行间接干预与管理。1919年,英国专门成立了“大学拨款委员会”,并将之作为政府对大学进行干预管理的中间带和缓冲器,这种方式也开创了“政府—中介机构—大学”这一独特的关系模式,既确保了大学办学自主权尽可能少受干涉,又实现了政府对大学的宏观调控,被许多国家认可和借鉴。大学拨款委员会在英国存在了近70年,对英国高等教育和大学的发展起到了极其重要的作用。

  1988年,英国制定《教育改革法》,成立“大学基金委员会”取代大学拨款委员会。作为一个独立机构,大学基金委员会的成员由英国教育和科学大臣任命,与大学拨款委员会相比,高等教育界人士在大学基金委员会成员中所占比例减少,工商、金融及专业技术领域的人士有所增加。《教育改革法》从内容和形式上均体现出英国政府逐步加大了对大学的调控。英国政府通过大学基金委员会等机构以间接调控的方式建立了英国高等教育的基本权力结构,实现了中央政府对全国高等教育的有限度管理。此后,英国还成立了“高等教育质量保障署”,对大学办学质量与水平进行评估,在引导大学办学方向和监督大学办学行为方面亦起到了重要作用。

  从历史的视角看,英国政府对高等教育的管理经历了从大学高度自治、财政全额拨款,到引入市场机制、强调政府宏观调控作用的演变过程。其最为显著的特点就是“政府—中介机构—大学”这一治理模式的形成,它既体现了大学的基本属性是学术组织,也展示出大学从纯粹的“象牙塔”逐步走向社会中心的过程。其发展经验在世界高等教育史上产生了重要影响。

  从大学完全自治到政府间接全面管理

  英国大学的产生独具特点,既非自发形成亦非政府组织创办,而是通过国家最高元首颁布特许状的方式建立起来的。因而英国大学既不属于政府管理的国家财产,亦不归私人所有,而是属于社会公共财产。英国大学的这种设立方式,自然赋予了大学自治的权力,也让英国政府对公立大学的控制相对较为宽松。在很长时间内,英国政府和各政党很少将政府管理的触角延伸至大学内部,给予了各大学足够的空间,极少进行干涉。这主要有两方面的原因,一方面,部分大学在办学经费上实现了独立,无须依赖政府的财政拨款;另一方面,受历史环境的影响,在战火纷飞的年代,政府无暇顾及大学,大学也因而远离政权。所以,这一时期的英国大学在内部管理上享有完全的自治权与自主权。

  20世纪60年代以来,随着英国的高等教育逐渐转向大众化,英国政府对高校的控制也逐步增强。政府开始对大学进行宏观干预与引导。到20世纪80年代后期,英国政府开始借助经济手段和市场机制引导和要求大学按照政府预设的目标发展。这成为英国政府实现对大学引导管理的主要方式。英国政府对大学的办学理念、发展战略、资金投入、管理机制、招生规模以及监督评判方式等进行了较大的改革。这一时期,英国政府主要是通过立法、拨款、监督和评价等手段,对大学进行间接宏观指导与调控,实现国家和政府对高等教育体系和大学的期望与要求,同时尽可能保持大学自身在教学、科研等方面的自主权。

  随着新公共管理理论的兴起,市场更多地成为英国高等教育发展的助推器,大学与社会各界的联系也变得更加紧密。英国政府与高等院校的关系逐步由“从上至下”的管理走向了“双向互动”的治理。政府逐渐从划桨者成为掌舵者,这强化了国家的协调作用。政府既是高等教育的促进者,也是高等教育的消费者。英国政府开始全面介入大学事务,但这种介入仍然是间接的。国家把原先应当由它自身承担的责任转移给大学。政府、中介组织和高校三者之间逐步建立起了一种协作式的关系模式。

  大学活动基于自身和社会市场需求

  拥有充分的办学自主权是英国大学的传统。英国大学的活动主要是以自身利益和社会、市场需求为基础。剑桥大学和牛津大学等历史较长的大学,享有许多特权,可以自行独立处理内部管理和学术事务。同时,大学对内部各学院的管理也非常宽松。相较于大学本身而言,各学院享有更大的办学自主权。英国大学的“自由、自主”传统在绵长的历史发展过程中得到了很好的继承与发扬。

  在英国,无论是传统意义还是现代意义上的大学,也无论是从历史角度的考究还是对现实现象的考察,大学保持和享有充分的办学自主权已经成为政府和大学共同的办学理念。虽然基于不同的历史原因,在不同的历史时期,英国政府也对大学进行了不同程度的管控,但总体而言,历届政府几乎从未直接对大学的内部事务进行干预,即便是在“撒切尔主义”盛行的时期,政府对大学的控制仍然只限于利用拨款和资源分配等方式引导和鼓励大学走向市场化。即便政府在一定时期内,曾对大学的自主权予以了分门别类的区别对待,但却并未在实质上限制“非自主型”高等院校的发展方向。故而,从总体上来看,英国政府与大学之间是一种协调、合作的关系。在办学问题上,大学长期以来都保有充分的自主权,拥有很大的自主空间,一直处于自组织状态,政府与大学关系近乎大学完全自主。这种传统最直接的作用就是大学可以首先以自身的价值追求和利益实现为基础规划它的活动,然后才是根据政府和大学基于市场和社会需要所作出的判断,由大学自身适时进行着眼长远的改革和调整。

  (本文系湖南省高校创新平台开放基金项目“政策话语分析视域下政府与大学关系的调适及绩效分析”(13K046)阶段性成果)

  (作者单位:湘潭大学公共管理学院)

作者简介

姓名:齐绍平 皮程程 工作单位:湘潭大学公共管理学院

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